編者按
　　日前，國務(wù)院常務(wù)會議審議通過了《關(guān)于加強低收入人口動態(tài)監(jiān)測做好分層分類社會救助工作的意見》。會議強調(diào)，社會救助是社會保障體系中兜底性、基礎(chǔ)性的制度安排。要深入貫徹落實黨中央決策部署，加強低收入人口動態(tài)監(jiān)測，更加精準、及時、有效做好社會救助工作。
　　如何有效地鞏固脫貧攻堅成果，落實各項幫扶政策以防止返貧，建立健全過渡期后對農(nóng)村低收入人口和欠發(fā)達地區(qū)的常態(tài)化幫扶機制？光華思想力課題團隊對這一問題進行了研究。
　　研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村低收入人口的成因有三個：第一，農(nóng)業(yè)全要素生產(chǎn)率（TFP）水平相對較低；第二，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化程度相對較低；第三，我國農(nóng)村地區(qū)尚有很多不具備工作能力的低收入人口，因為地域劣勢、年齡較大、身負疾病等原因，成為容易發(fā)生返貧情況的“高危人群”。
　　至于過渡期后常態(tài)化幫扶機制，研究團隊提出了六大建議，包括（一）實施更加積極的財政政策，提高對低收入群體的轉(zhuǎn)移支付力度（二）改革戶籍制度，大力推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化（三）大力發(fā)展保障性租賃住房，以公共服務(wù)體系的改進有效推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化進程（四）大力促進農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，提升農(nóng)村居民財產(chǎn)性收入（五）大力投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，促進全要素生產(chǎn)率提升（六）加大對農(nóng)村人力資本的投資力度，建立高效的職業(yè)培訓(xùn)體系等。
　　在研究團隊看來，這些針對農(nóng)村低收入人口和欠發(fā)達地區(qū)的常態(tài)化幫扶建議，不僅有助于提升農(nóng)村低收入人口的收入水平和生活水平，在過渡期后防止返貧的發(fā)生，從長遠來看，伴隨戶籍制度改革、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的加快和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程的推進、并通過集約化生產(chǎn)提升農(nóng)業(yè)全要素生產(chǎn)率，還可以多渠道增加農(nóng)村居民可支配收入，逐步縮小城鄉(xiāng)收入差距，推動鄉(xiāng)村振興和共同富裕的實現(xiàn)。
　　以下為報告詳細內(nèi)容
　　2020年，我國完成脫貧攻堅，自此貧困治理從消除絕對貧困轉(zhuǎn)換至防止大規(guī)模返貧、建立貧困阻斷機制的階段。2021年2月21日，中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》提出，擺脫貧困的縣設(shè)立5年過渡期，實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接。習(xí)近平總書記指出，“我們要切實做好鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接各項工作，讓脫貧基礎(chǔ)更加穩(wěn)固、成效更可持續(xù)”。如何有效地鞏固脫貧攻堅成果，落實各項幫扶政策以防止返貧，建立健全過渡期后對農(nóng)村低收入人口和欠發(fā)達地區(qū)的常態(tài)化幫扶機制，是亟待探討解決的問題。
　　01
　　農(nóng)村低收入人口規(guī)模和現(xiàn)狀
　　按現(xiàn)行標準，我國已經(jīng)消除了絕對貧困現(xiàn)象，但是還存在低收入群體。各國和各類組織在低收入人口和貧困人口的劃分上有所差異。從低收入監(jiān)測來看，截至2022年6月，我國民政部門建立的全國低收入人口動態(tài)監(jiān)測平臺已覆蓋約6200萬人，涵蓋了低保對象、特困人員、低保邊緣家庭、支出型困難人口、易返貧致貧和其他困難人員等五類人群，占同期全國總?cè)丝诘?.4%[1]。從低保覆蓋范圍來看，截至2022年底，全國共有低保對象4032萬人、特困人員470萬人，分別占同期全國總?cè)丝诘?.9%和0.3%，其中農(nóng)村居民低保對象3349萬人、特困人員435萬人，分別占同期農(nóng)村戶籍人口的4.5%和0.6%[2]。目前在低保準入標準上仍有明顯的城鄉(xiāng)戶籍區(qū)隔，2022年度城市低保平均標準為8938元/年，農(nóng)村低保為6849元/年[3]。從收入五等分來看，2022年，農(nóng)村常住居民中的低收入組約有9821萬人，人均可支配收入為4856元。假設(shè)農(nóng)村居民的可支配收入分布均勻，2022年約有9821萬農(nóng)村居民的可支配收入低于8495元[4]。
　　02
　　農(nóng)村低收入人口成因分析
　　根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，2020年城鄉(xiāng)居民人均可支配收入之比為2.56，2021年為2.50，2022年為2.45[5]。其一，反映出我國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。其二，大量農(nóng)村居民的可支配收入非常低，財產(chǎn)性收入占比更低。
　　究其根本，第一，農(nóng)業(yè)全要素生產(chǎn)率（TFP）水平相對較低。2022年，第一產(chǎn)業(yè)占GDP的比例約為7.3%，但就業(yè)人員占比約為23%[6]，這使得農(nóng)業(yè)就業(yè)人口在初次分配中的收入水平偏低，加之缺乏財產(chǎn)性收入，其可支配收入處于較低水平，與城鎮(zhèn)居民存在較大差距。第二，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化程度相對較低。根據(jù)國家發(fā)改委數(shù)據(jù)，2021年中國常住人口城鎮(zhèn)化率為64.72%，而戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有46.7%，這也就意味著有18%的人口在城市常住卻沒有戶籍[7]。這個群體的收入情況、子女教育、人力資本投入、社保與養(yǎng)老金發(fā)放、享受基本公共服務(wù)等各方面情況，均與戶籍人口存在差距，并直接或間接成為擴大收入不平等的因素。第三，我國農(nóng)村地區(qū)尚有很多不具備工作能力的低收入人口，因為地域劣勢、年齡較大、身負疾病等原因，成為容易發(fā)生返貧情況的“高危人群”。其中較為普遍的問題是老齡化問題，第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，2020年農(nóng)村常住人口中50歲以上的有2.11億人，占比為41.46%，明顯高于全國平均的34.53%。此外，2020年全國約2.9億農(nóng)民工中，50歲以上的占比約為26.4%，這部分農(nóng)民工正在步入職業(yè)周期的尾聲，受到社會保障、經(jīng)濟狀況等因素影響，其中很大一部分將面臨返鄉(xiāng)養(yǎng)老的問題。對于缺乏工作能力和收入來源的農(nóng)村老年人群體，如何為他們提供基本的養(yǎng)老服務(wù)，及時將其納入到低收入人口監(jiān)測和幫扶體系，將是未來需要著重關(guān)注的問題。
　　放眼世界，收入不平等是一個引起廣泛關(guān)注的問題。近三十年間，在各國居民人均收入普遍持續(xù)提高的背景下，美國、德國等國高收入群體所占的收入份額緩慢上升，相應(yīng)的低收入群體的收入占比卻在下降，收入差距呈現(xiàn)擴大趨勢。在全球化高歌猛進的時代，一大部分群體并沒有從增長中受益，這加劇了群體的極化和對立，也是當(dāng)前很多問題以及逆全球化思潮產(chǎn)生的底層根源。
　　03
　　過渡期后常態(tài)化幫扶機制相關(guān)建議
　　（一）實施更加積極的財政政策，提高對低收入群體的轉(zhuǎn)移支付力度
　　為推動落實共同富裕目標，促進社會消費需求，當(dāng)前階段應(yīng)考慮加大對低收入群體的轉(zhuǎn)移支付力度，以此縮小收入差距、促進居民消費。在低保政策上，適當(dāng)提高最低生活保障標準和低保覆蓋范圍。特別是針對由于年齡較大、身負疾病等原因，難以通過技能培訓(xùn)和外出勞動提升收入的群體，通過有針對性的發(fā)放現(xiàn)金或消費券（例如，1：1比例的現(xiàn)金券），進行直接補貼。已有研究證實，政府通過轉(zhuǎn)移支付增加居民消費，消費增加帶動企業(yè)生產(chǎn)，生產(chǎn)增加提供就業(yè)崗位，就業(yè)增加促進居民消費，整個過程不僅是良性循環(huán)且具有乘數(shù)效應(yīng)[8]。
　　在政策設(shè)計方面，可以將對個人和家庭的轉(zhuǎn)移支付與消除“數(shù)字鴻溝”結(jié)合起來，中國在數(shù)字經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施上的長期投入和應(yīng)用場景方面的大量創(chuàng)新，為此類公共政策的設(shè)計與執(zhí)行提供了非常大的空間。通過電信、第三方支付平臺、民政部門、財政部門等協(xié)同，準確甄別出受益群體，精準發(fā)放。例如，針對納入低收入動態(tài)監(jiān)測的6200萬低收入群體，每人每年發(fā)放1萬元的現(xiàn)金券。按照消費券的3倍乘數(shù)效應(yīng)，將帶來1.86萬億元的新增消費，相當(dāng)于2022年社會消費品零售總額的4.23%，如果消費拉動60%的GDP增加，那么這一項財政支持將帶動GDP增長2.54個百分點。
　　在資金來源方面，建議以財政政策統(tǒng)領(lǐng)，以更大的力度增加長期國債或者專項債的發(fā)行。實施積極的財政政策，稍大幅度地提升宏觀杠桿率水平。而這些資金如果能夠分配到居民手中，將極大地推進消費的增長。未來可以考慮大幅增加國債的發(fā)行規(guī)模，特別是創(chuàng)新性地大規(guī)模發(fā)行長期國債或是專項債，為積極的財政政策提供資金來源。在推進鄉(xiāng)村振興和共同富裕目標的過程中，增加對農(nóng)村低收入人口的轉(zhuǎn)移支付，從中長期維度來看，有利于包容性增長，對于推進中國經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展有著非常重要的意義。
　　（二）改革戶籍制度，大力推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化
　　黨的二十大報告指出，推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。戶籍制度改革是農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化的關(guān)鍵。我國現(xiàn)有的1.7億外出工作（異地打工）的農(nóng)村人口，大多處于最有生產(chǎn)力的年齡段，而家庭中非勞動年齡的人口仍然留在農(nóng)村。只有通過戶籍制度改革進行農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，才有可能實現(xiàn)農(nóng)村人口的舉家遷移。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化在規(guī)模和預(yù)期效果方面潛力巨大。根據(jù)光華思想力課題組的測算，到2035年中國基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化后，農(nóng)業(yè)在GDP中的占比或下降至3%左右，農(nóng)業(yè)就業(yè)人口或下降到6%左右。這意味著還會有18%的人口需要跨行業(yè)轉(zhuǎn)移，以當(dāng)前全國7.5億就業(yè)人口計算，未來十幾年時間里，約有1.35億農(nóng)業(yè)就業(yè)人口要實現(xiàn)跨行業(yè)、跨區(qū)域的轉(zhuǎn)移。在預(yù)期效果方面，2022年，農(nóng)民工年均收入為55380元[9]，與同期低收入組農(nóng)村居民人均可支配收入5025元相比，高出10倍有余，鼓勵農(nóng)村低收入人口進入城市工作，是切實提升收入的重要措施。讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口、靈活就業(yè)人員中的很大一部分真正轉(zhuǎn)變?yōu)樾率忻?#xff0c;是解決中國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，縮小城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民可支配收入差距的關(guān)鍵，也是一個可行的政策路徑。
　　（三）大力發(fā)展保障性租賃住房，以公共服務(wù)體系的改進有效推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化進程
　　建議啟動“住房公積金制度改革、租賃住房改革和REITs建設(shè)三位一體”的新一輪改革。當(dāng)前，大量的靈活就業(yè)人員、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市難以獲得長期固定住所，也享受不到與戶籍人口對等的住房服務(wù)。光華思想力課題組“靈活就業(yè)人員參加住房公積金制度調(diào)查問卷”發(fā)現(xiàn)，提供長租租賃住房是靈活就業(yè)人員最歡迎的政策因素之一，尤其是對于房價高的城市來說，長租租賃住房的需求更為迫切。根據(jù)住建部、財政部和中國人民銀行公布的《全國住房公積金2022年年度報告》，截至2022年底，住房公積金結(jié)余資金1.9萬億元，大量沉積的資金難以獲得理想的運作收益，對于住房公積金保值、增值乃至政策性住房金融的長遠發(fā)展都存在不利影響。
　　建議由住房公積金中心或是財政提供資本金，設(shè)立“開發(fā)建設(shè)引導(dǎo)基金”，加上市場機構(gòu)的參與和金融機構(gòu)提供的融資，直接參與租賃住房建設(shè)，大規(guī)模建設(shè)保障性租賃住房或長租公寓，或者收購現(xiàn)有資產(chǎn)，將其更新為租賃住房，針對不同的新市民群體給予不同需求的供給，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和新市民能夠在城市住下來，鼓勵租賃住房企業(yè)以更加市場化的方式開發(fā)與運營長租租賃住房。培育成熟之后通過公募REITs退出，形成“開發(fā)→培育→退出→開發(fā)”的投融資閉環(huán)。這項舉措的思路是利用社會資本，通過市場化的機制來推進第二次房改，真正把新市民以及沒有解決住房問題的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口從城市的高房價里解放出來，通過這種方式，增加他們的消費需求和消費意愿。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能夠在城市住下來，他們的消費能力、對自身的人力資本的投資也會有所提升。
　　（四）大力促進農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，提升農(nóng)村居民財產(chǎn)性收入
　　建議大力促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，提升土地配置效率，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的集約化和機械化，提升農(nóng)業(yè)的全要素生產(chǎn)率。2022年我國農(nóng)村居民人均可支配財產(chǎn)凈收入為509元，僅占農(nóng)村居民人均可支配收入的2.5%，遠低于城鎮(zhèn)居民10.6%的水平[10]。一方面，我國農(nóng)村居民的財產(chǎn)性收入來源比較單一，利息、租金、土地征用補償占絕大部分，土地等重要資產(chǎn)的價值沒有充分發(fā)揮出來。深化土地要素市場化改革，能夠讓農(nóng)民手中的財產(chǎn)釋放出更大的價值。另一方面，我國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的比例仍需提升，土地流轉(zhuǎn)模式需要創(chuàng)新，農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營的比例尚需提升。
　　（五）大力投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，促進全要素生產(chǎn)率提升
　　建議加快形成財政優(yōu)先支持、金融重點傾斜、社會積極參與的多元投入格局，接續(xù)推進鄉(xiāng)村全面振興，為興旺發(fā)展現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)、現(xiàn)代種業(yè)、鄉(xiāng)村富民產(chǎn)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工流通業(yè)、鄉(xiāng)村新型服務(wù)業(yè)等提供有力支撐，大力推進數(shù)字鄉(xiāng)村和智慧農(nóng)業(yè)建設(shè)、農(nóng)村人居環(huán)境整治等工作。實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，需要巨量的資金投入。光華思想力課題組的估算表明，改革開放以來的近四十年時間里，中國的投資率與全要素生產(chǎn)率之間呈顯著正相關(guān)關(guān)系，投資率每增加10個百分點，全要素生產(chǎn)率基本增加1.18個百分點。未來農(nóng)業(yè)農(nóng)村的高質(zhì)量發(fā)展需由全要素生產(chǎn)率的增長驅(qū)動，這意味著需要在關(guān)鍵行業(yè)和領(lǐng)域保持一定的投資強度。
　　（六）加大對農(nóng)村人力資本的投資力度，建立高效的職業(yè)培訓(xùn)體系
　　建議構(gòu)建全覆蓋、多形式、分層次的高效的培訓(xùn)體系，促進農(nóng)村人口勞動力素質(zhì)的廣泛提升，推動勞動力市場競爭力和創(chuàng)新創(chuàng)造能力不斷增強，在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口培訓(xùn)、人力資本積累、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和勞動力可持續(xù)就業(yè)之間建構(gòu)良性循環(huán)。當(dāng)前我國農(nóng)民工平均收入僅為城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員的51.8%，加大對農(nóng)村人力資本的投資力度，建立高效的職業(yè)培訓(xùn)體系，是促使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進入到高附加值領(lǐng)域從事工作、切實提升收入水平，降低城鄉(xiāng)居民收入差距的關(guān)鍵。
　　上述針對農(nóng)村低收入人口和欠發(fā)達地區(qū)的常態(tài)化幫扶建議不僅有助于提升農(nóng)村低收入人口的收入水平和生活水平，在過渡期后防止返貧的發(fā)生，從長遠來看，伴隨戶籍制度改革、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的加快和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程的推進、并通過集約化生產(chǎn)提升農(nóng)業(yè)全要素生產(chǎn)率，還可以多渠道增加農(nóng)村居民可支配收入，逐步縮小城鄉(xiāng)收入差距，推動鄉(xiāng)村振興和共同富裕的實現(xiàn)。

　　（作者劉俏、張崢、張琳、張佳慧、馮雨菲，均為北京大學(xué)光華管理學(xué)院光華思想力課題組成員。原文發(fā)表于《經(jīng)濟管理學(xué)刊》第2卷第3期，有刪改。）

　　[1]數(shù)據(jù)來源：根據(jù)光明網(wǎng)和民政部新聞?wù)?#xff0c;https：//m.gmw.cn/baijia/2022-09/08/36012374.html.
　　[2]數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局《中華人民共和國2022年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，2023年2月。
　　[3]數(shù)據(jù)來源：民政部《民政統(tǒng)計數(shù)據(jù)》統(tǒng)計季報。
　　[4]數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局《中華人民共和國2022年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，2023年2月。
　　[5]數(shù)據(jù)來源：2020-2022年度國家統(tǒng)計局《中華人民共和國2022年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》。
　　[6]數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局。
　　[7]數(shù)據(jù)來源：人民日報海外版：國家發(fā)改委印發(fā)《2022年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務(wù)》——提高新型城鎮(zhèn)化建設(shè)質(zhì)量，2022年3月22日。https：//www.gov.cn/xinwen/2022-03/22/content_5680376.htm.
　　[8]北京大學(xué)光華管理學(xué)院宏觀政策課題組：劉俏，徐憲平等，2020.疫后中國經(jīng)濟重啟的一攬子政策建議[J].中國經(jīng)濟評論，（01）：22-27.
　　[9]數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告。
　　[10]數(shù)據(jù)來源：《2022年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》。