黨的十九屆四中全會明確提出“堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，鞏固脫貧攻堅成果，建立解決相對貧困的長效機制”的前瞻性、戰(zhàn)略性重大舉措。我國解決絕對貧困問題時采取的有效政策舉措，對解決相對貧困問題具有借鑒意義。但需要認(rèn)識到，同解決絕對貧困問題相比，解決相對貧困問題要更為復(fù)雜艱難，將是一個更為長期的過程。為此，必須更新反貧困的理念思路，構(gòu)建反相對貧困的政策、制度和長效機制。

　　一、相對貧困的成因

　　相對貧困問題具有“轉(zhuǎn)型期”與“過渡期”的鮮明特征，它是在一系列經(jīng)濟社會因素綜合作用下產(chǎn)生的，既是經(jīng)濟社會發(fā)展的階段性現(xiàn)象，也同相關(guān)公共政策在統(tǒng)籌兼顧方面存在缺失、基本公共服務(wù)供給的體制機制不健全等有關(guān)。相對貧困的成因主要有幾個方面：

　　1.任何時期都會存在相對貧困人群，這是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的

　　要理解相對貧困的成因，先要明白相對貧困問題在任何時候都會存在。這是因為居民收入水平從低到高是一個連續(xù)的曲線，總有一部分社會成員的收入水平處于底層。

　　建立了相應(yīng)社會保障制度，比如基本生活保障制度（在我國為最低生活保障制度）的國家，都會通過相應(yīng)的制度安排保障收入最低的那一部分社會成員維持最基本生活的需要，而比最低收入人群收入水平稍高的一部分人就成了相對貧困人口。

　　按照全國居民五等份收入分組法，2018年，我國收入最低的20%居民人均可支配收入只有6440元，次低的20%居民人均可支配收入為14361元，處于中間狀態(tài)的20%居民人均可支配收入為23189元，收入最高的20%居民人均可支配收入達70640元，次高的20%居民人均可支配收入為36471元。20%收入最低的居民中，收入水平低于城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)的，按照“應(yīng)保盡保”“一個不能少”的要求，都納入到了低保和其他社會幫扶范圍，而高于低保標(biāo)準(zhǔn)的那一部分居民比上不足，比下有余，享受不到低保和其他社會幫扶，生活過得并不寬裕，處于相對貧困狀態(tài)。

　　2.我國現(xiàn)階段相對貧困問題是在特定歷史條件下出現(xiàn)的

　　任何社會都存在分層現(xiàn)象，有一部分社會成員居于社會階層結(jié)構(gòu)的上層，也就不可避免的有一部分社會成員居于社會階層結(jié)構(gòu)的下層。分層不可怕，關(guān)鍵是要形成一種開放式的社會階層結(jié)構(gòu)，處于社會下層的社會成員通過自身努力和合理的社會流動機制能夠?qū)崿F(xiàn)順暢的向上流動，從而改變自身的不利處境。

　　我國現(xiàn)階段的相對貧困問題，恰恰是在社會分層結(jié)構(gòu)出現(xiàn)固化趨勢的背景下產(chǎn)生的。住房“夾心層”群體的出現(xiàn)正是如此。我國城鎮(zhèn)住房制度改革以后，逐步形成了以市場為主導(dǎo)的房地產(chǎn)市場，盡管政府出臺了一系列保障性住房政策，加大了保障性住房建設(shè)的投入，使大批住房困難家庭享受到了政府保障性住房的實惠，但同時也出現(xiàn)了相當(dāng)一批完全依靠個人的經(jīng)濟能力買不起商品房，但又享受不到政府保障性住房政策的數(shù)量龐大的“夾心層”群體，主要包括剛畢業(yè)的大學(xué)生、外出務(wù)工人員以及普通白領(lǐng)。

　　3.相對貧困問題是相對于消除絕對貧困取得巨大成就而凸顯的

　　在建立和實行最低生活保障制度之前，收入水平最低的那一部分居民自然是生活最困難的，比他們收入稍高的城鎮(zhèn)居民的生活雖然過得并不寬裕，但日子勉強也能過得去，且心理上不會有攀比。

　　收入水平低于低保的城鎮(zhèn)居民享受到低保和其他社會幫扶救助后，基本生活需要得到了有效保障，而一些收入水平高于低保標(biāo)準(zhǔn)因而享受不到低保和其他社會幫扶救助的部分城鎮(zhèn)居民，他們的實際生活水平比低保對象好不了多少，其中“支出型”貧困家庭甚至比低保群體的生活還要困難，相對貧困問題就凸顯了出來。特別是消除絕對貧困取得決定性勝利之后，相對貧困人口的心態(tài)發(fā)生了變化。因此我們必須順應(yīng)這種變化，滿足相對貧困人口的需求，加大反相對貧困力度。

　　4.相對貧困問題與相關(guān)公共政策在統(tǒng)籌兼顧方面的缺失具有直接的關(guān)系

　　我們在面對一些經(jīng)濟社會問題時，通常會制定和實施相應(yīng)的公共政策。盡管制定和實施這些公共政策的愿望是良好的，但毋庸置疑的是，任何公共政策都是一把雙刃劍，在維護、保障和實現(xiàn)一部分社會群體、社會成員的利益時，可能沒有兼顧到另一部分社會群體、社會成員的合理利益關(guān)切。

　　近年來，我們聚焦消除絕對貧困，運用舉國體制解決了最低收入人群的基本生活保障問題，建立了包括最低生活保障制度在內(nèi)的“8+1”社會救助體系，收入水平低于低保標(biāo)準(zhǔn)的社會成員得到了“應(yīng)保盡保”。但是，對“低保邊緣群體”，特別是“支出型貧困”人口的救助和幫扶政策相對缺失，導(dǎo)致部分“低收入邊緣群體”（“支出型貧困”群體）的實際生活水平甚至低于低保人群。

　　反貧困是人類進入文明時代以來的全球性問題，在消除絕對貧困之前，反貧困的重點就是解決絕對貧困問題。我們國家解決貧困問題的歷程也符合這一規(guī)律。在脫貧攻堅戰(zhàn)即將取得全面勝利的背景下，黨的十九屆四中全會明確提出了“堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，鞏固脫貧攻堅成果，建立解決相對貧困的長效機制”的要求，這標(biāo)志著中國扶貧戰(zhàn)略開始從以消除絕對貧困為主向以解決相對貧困為主的轉(zhuǎn)變。

　　二、建立解決相對貧困長效機制的現(xiàn)實基礎(chǔ)

　　在消除絕對貧困取得決定性勝利的背景下，我國及時提出“建立解決相對貧困的長效機制”，從而實現(xiàn)了從消除絕對貧困為主向解決相對貧困為主的歷史性轉(zhuǎn)變。

　　1.經(jīng)濟發(fā)展奠定了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)

　　沒有經(jīng)濟的快速發(fā)展和國家財力、綜合國力的增強，要消除貧困只能是一個美好的愿望。1952年中國GDP總量是679億元，1986年首次突破萬億元大關(guān)，1991年上升到2萬億元，2001年突破10萬億元，2006年超過20萬億元，2010年超越日本，成為世界第二大經(jīng)濟體，到了2021年中國GDP已突破110萬億元，邁上了新臺階。

　　黨的十八大以來我們各級財政部門不斷優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，加大扶貧資金的投入，2017年全國財政專項扶貧資金就達到1400多億元，其中中央財政高達860.95億元，比上一年增加200多億元，增長率達到30.3%。2018年，中央財政補助地方專項扶貧資金進一步增加到1060.95億元，同比又增加200億元。如果沒有經(jīng)濟的發(fā)展，沒有國家財力的增加，消除絕對貧困不可能有這樣大的投入，我們今天更不可能把反貧困的重點轉(zhuǎn)向解決相對貧困。

　　2.人民向往美好生活的強烈訴求

　　進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)化，這是黨的十九大報告作出的判斷，一方面我們?nèi)嗣衩篮蒙钚枰找鎻V泛，不僅對物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求也日益增長。另外一方面，我國社會生產(chǎn)力水平整體上顯著提高，社會生產(chǎn)能力在很多方面進入世界前列，但發(fā)展的不平衡、不充分問題仍然突出，已經(jīng)成為滿足人民日益增長的美好生活需要的最主要的制約因素。因此，要滿足人民日益增長的美好生活需要，就要縮小收入差距，解決相對貧困問題，建立反相對貧困長效機制。

　　三、多舉措建立解決相對貧困長效機制

　　同解決絕對貧困問題相比，解決相對貧困問題要更為復(fù)雜艱難，將是一個更為長期的過程。為此，必須更新反貧困的理念思路，構(gòu)建解決相對貧困的政策、制度和長效機制。

　　1.堅持動態(tài)和多維識別相對貧困

　　在消除絕對貧困之后，適應(yīng)解決相對貧困的現(xiàn)實需要，必須建立一套更加科學(xué)合理的，并且符合中國實際的動態(tài)和多維識別相結(jié)合的相對貧困標(biāo)準(zhǔn)，因為解決相對貧困需要精準(zhǔn)地把相對貧困人口識別出來。眾所周知，絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)是按照最低生活水平、最低生活需要的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立的，而其中又主要是收入標(biāo)準(zhǔn)。在2015年，中央扶貧開發(fā)工作會議提出“兩不愁三保障”的目標(biāo)要求，也就是農(nóng)村貧困人口不愁吃不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房安全有保障?！皟刹怀钊Ｕ稀钡拿撠毮繕?biāo)，就是對單純收入標(biāo)準(zhǔn)的一個有力補充。那么，相對貧困的標(biāo)準(zhǔn)又該如何確定？這里主要有兩種方法：第一種是收入比例法，第二種是人群固定比例法。

　　歐盟采用的就是收入比例法，低于平均收入的60%以下就是相對貧困人口；經(jīng)合組織OECD則提出了收入中位值或者平均值的50%的相對貧困標(biāo)準(zhǔn)，在一個國家或者地區(qū)內(nèi)，收入低于這個標(biāo)準(zhǔn)的就是相對貧困人口。至于人群固定比例法，世界銀行提出了按照一個國家或者地區(qū)平均收入的1/3以下作為相對貧困人口的標(biāo)準(zhǔn)，新加坡則是按照收入最低的20%住戶為標(biāo)準(zhǔn)作為相對貧困人口，而多數(shù)國家都是按照總?cè)丝谑杖胱畹偷?0%或者10%以下作為相對貧困人口。不管是收入比例法還是人群固定比例法，兩者都有其合理之處，但這不意味著中國能夠完全照搬，確定相對貧困的標(biāo)準(zhǔn)是一個需要認(rèn)真研究的課題。

　　2.更加重視反支出型、能力型貧困

　　要堅持動態(tài)和多維識別相對貧困，也就是重視反收入型貧困的同時，要更加重視反支出型貧困，既要通過就業(yè)、產(chǎn)業(yè)等扶持和社會保障來提高貧困群眾的收入水平，更要通過化解因?qū)W、因病、因殘等致貧返貧的風(fēng)險，解決支出型貧困問題。所以在重視解決物質(zhì)貧困的同時，要更加重視解決能力型貧困，既要通過物質(zhì)型來幫扶改善貧困群體的生活狀況，更要通過提升貧困群體的基本可行能力，解決能力貧困或者隱形貧困問題。所以在黨的十九屆四中全會提出的健全七個方面的國家基本公共服務(wù)制度體系，加強普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)，就是著眼于提升貧困群眾的基本可行能力的角度提出的。

　　3.堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

　　進入新階段，解決相對貧困必須要堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，這是因為相對貧困有其特殊性。一方面，城鎮(zhèn)的原生性相對貧困問題仍然存在，尤其是支出型的貧困人口長期游離在社會救助網(wǎng)之外。另一方面，城鎮(zhèn)出現(xiàn)了一種收入型相對貧困，這包括多方面的原因。比如“村改居”人口中就有一部分農(nóng)村相對貧困人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)相對貧困人口。精準(zhǔn)扶貧中異地搬遷進入城鎮(zhèn)的一部分搬遷人口中，也有一部分是相對貧困人口，特別是以農(nóng)民工為主體的人戶分離的一部分人口中，也屬于相對貧困人口。這些相對貧困人口都是從農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變到了城市人口，屬于收入型的相對貧困。所以解決相對貧困必須堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，既重視解決農(nóng)村的相對貧困，也要重視解決城市的相對貧困，兩者統(tǒng)籌考慮。但是講建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，不是忽視和放松農(nóng)村的反貧困，而是強調(diào)要更加高度重視城市的相對貧困問題，統(tǒng)籌兼顧解決城鄉(xiāng)相對貧困問題，實現(xiàn)城鄉(xiāng)并重的解決相對貧困戰(zhàn)略。我們要打破城鄉(xiāng)分割，堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，創(chuàng)新城鄉(xiāng)多維的相對貧困治理機制和治理結(jié)構(gòu)。

　　4.堅持依法治貧

　　作為一項正式的制度化行動，國家在消除絕對貧困的時候出臺了很多社會救助制度，這就需要有更加強有力的法治保障，現(xiàn)在20多個省出臺了地方性扶貧開發(fā)條例，國家和有關(guān)部門也出臺了200多個政策和實施方案。這些條例、政策文件、實施方案更多的是一種行政性法規(guī)，在消除絕對貧困過程中它們發(fā)揮了非常好的效果，為打好適應(yīng)解決相對貧困這場持久戰(zhàn)，必須從法律層面做好頂層設(shè)計，將以往那些行之有效的經(jīng)驗和做法固定下來，上升為國家法律法規(guī)。我們的消除絕對貧困取得了決定性勝利，但是解決相對貧困更為長久、艱巨，所以需要更有力的法律支撐。要形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、群眾主體、法治保障的新的解決相對貧困的格局。

　　5.堅持常態(tài)化治貧

　　要堅持常態(tài)化扶貧，常態(tài)化治貧，解決相對貧困是長期的復(fù)雜的系統(tǒng)工程，是我們要轉(zhuǎn)變以往超常規(guī)扶貧的慣性思維，要走出一條常態(tài)化的治貧路子，這就需要我們在多方面著力，包括健全和完善稅收、轉(zhuǎn)移支付、社會保障三大宏觀政策、促進基本公共服務(wù)更多向相對貧困人口傾斜、更加重視和加強相對貧困人口的基本可行能力建設(shè)、更加充分發(fā)揮市場機制的作用、重視公益慈善等社會組織的作用，把貧困治理作為國家治理體系和治理能力的一個治理能力現(xiàn)代化的重要方面。

　　“勝非其難也，持之者其難也?！泵撠氄辈皇墙K點，縮小城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距、解決相對貧困仍然任重道遠。我們要從多個方面下功夫，建立解決相對貧困的長效機制，乘勢而上、再接再厲、接續(xù)奮斗。